Revista Latina de Comunicación Social 61
enero – diciembre de 2006

Edita: LAboratorio de Tecnologías de la Información y Nuevos Análisis de Comunicación Social
Depósito Legal: TF-135-98 / ISSN: 1138-5820
Año 9º – 2ª época - Director: Dr. José Manuel de Pablos Coello, catedrático de Periodismo
Facultad de Ciencias de la Información: Pirámide del Campus de Guajara - Universidad de La Laguna 38200 La Laguna (Tenerife, Canarias; España)
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Investigación

FORMA DE CITAR ESTE TRABAJO EN BIBLIOGRAFÍAS, SEGÚN LA APA:

García Leiva, M.T. (2006). Políticas europeas de televisión digital terrestre. Antecedentes, caracterización y alternativas. Revista Latina de Comunicación Social, 62. Recuperado el x de xxxx de 200x, de http://www.ull.es/publicaciones/latina/200604leiva.htm

[Revisor/ra: El artículo presentado a revisión cumple sobradamente con los requisitos formales de Latina y su contenido es apto para publicación, dentro de la línea editorial de Latina consistente en artículos de calidad basados en investigación con soporte documental y/o empírico. Se trata de un artículo especializado pero escrito con claridad; su título genera interés y responde al contenido del artículo. Los datos aportados por el autor/a del mismo son muy interesantes, articulados y muy consistentes... Los cuadros suponen un esfuerzo de síntesis y da idea de la calidad del trabajo... Su razonamiento es asimismo sólido y constituye una aportación sistemática, si no novedosa, al tema... en definitiva un artículo merecedor de publicación, con sólo una salvedad, su extensión, quizás un poco largo.]


Políticas europeas de televisión digital terrestre. Antecedentes, caracterización y alternativas

European Policies of Digital Terrestrial Television. Antecedents, Characterization and Alternatives


Artículo recibido el 11 de julio de 2005
Sometido a pre-revisión (Comité de Redacción) el 13 de julio de 2005
Enviado a revisión el 14 de julio de 2005
Aceptado el 8 de febrero de 2006
Publicado el 13 de febrero de 2006

Lic. María Trinidad García Leiva © [C.V.]
Doctoranda UCM – Becaria MEC (FPU)
trinitoon@yahoo.com.ar

Resumen: La TDT es uno de los soportes posibles para la transmisión de la señal televisiva digitalizada. Es justamente su pertenencia al mundo digital lo que la coloca, junto a otros nuevos desarrollos, en la agenda de la Unión Europea en torno del acceso de todos los ciudadanos a los bienes y servicios de la Sociedad de la Información (SI) y en la posición de candidata natural a sustituir a la universal televisión tradicional. A partir de 1993, se pondrá en marcha una nueva fase en la historia de las políticas audiovisuales europeas marcada por la preocupación en torno de la SI y la Convergencia. En su interior, surgirá un posicionamiento respecto de la televisión digital que acabará condicionando las políticas europeas respecto de la digitalización de las redes terrestres en un sentido polarizado y subordinado. Al estudio de dichas políticas de TDT se destina este artículo, que defiende la necesidad de su democratización para alcanzar una prestación del servicio de televisión hertziana de forma más eficiente, habilitando al mismo tiempo, una plataforma digital que pueda llegar a vehiculizar los servicios de la SI a toda la población.

Palabras clave: Política audiovisual europea – Televisión Digital Terrestre – TDT – Desregulación / liberalización – Sociedad de la Información – SI – Democratización de las comunicaciones – apagón analógico – convergencia – era digital.

Abstract: DTT is one of the existing platforms that can deliver audiovisual content and digital services. Such profile is precisely what includes it in the European Union’s agenda to ensure access to the benefits of Information Society (IS) and presents it as the natural successor for the role of offering universal television services once switch-off has taken place. In 1993, a new phase in the history of the European audiovisual policy began, characterized by the concern around the IS and the Convergence. In this context, a positioning regarding digital television arose, conditioning the European policies related to the digitalization of the terrestrial nets in a polarized and subordinated sense. To the study of these DTT policies is devoted this article, which defends the need of its democratization to reach a more efficient terrestrial television service, enabling at the same time, a digital platform that could offer IS services to the whole population.

Key Words: European audiovisual policy – Digital Terrestrial Television – DTT – Deregulation/ Liberalization – Information Society – IS – Democratization of communications – analogue switch-off – convergence – digital era.

Sumario: 1.Introducción. 2. Antecedentes: la política audiovisual y de televisión digital. 3. Tendencias dominantes: liberalización, polarización y subordinación 4. Políticas europeas de TDT: acciones y omisiones dominantes. 5. El sentido de la actuación europea. Liberalización creciente, “status quo” e incongruencia. 6. Conclusiones. 7. Alternativas. Hacia una mayor democratización del servicio. 8. Bibliografía. 9. Notas. 10. Anexo: Normativa europea.

Summary: 1. Introduction. 2. Background: the audiovisual policy and the digital television 3. Dominant tendencies: liberalization, polarization and subordination. 4. European DTT policies: dominant actions and omissions. 5. The meaning of the European positioning. Increasing liberalization, status quo and inconsistency. 6. Conclusions. 7. Alternatives. Towards more democratization. 8. Bibliography. 9. Notes. 10. Annex: European regulation.


1. Introducción

La TDT, junto con el cable y el satélite, es uno de los soportes posibles para la transmisión de la señal televisiva digitalizada, que se define por ser un sistema que cabalga sobre la red de distribución de la televisión hertziana analógica y puede ser recibido por medio de las mismas antenas (Prado, 2003). Es justamente su pertenencia al mundo digital, lo que la coloca junto a otros nuevos desarrollos, en la agenda de la Unión Europea (UE) en torno del acceso de todos los ciudadanos a los bienes y servicios de la Sociedad de la Información (SI) y en la posición de candidata natural a sustituir a la universal televisión tradicional.

Su incipiente desarrollo y los interrogantes en torno de la concreción de estas “misiones”, es lo que ha conducido a convertirla en objeto privilegiado de este estudio como forma de comprender la configuración audiovisual futura. Ya que con ingresos mundiales estimados en 240 billones de dólares para el año 2003, un aumento del crecimiento europeo esperado en torno del 4% y la recuperación de la publicidad como fuente de financiación luego de la crisis 2001/2002, [1] el mercado televisivo mundial sigue siendo una instancia nada despreciable de valorización que se está enfrentando a cambios estructurales y pujas cruzadas, entre otras cosas, en función de su “apagado analógico”. A la comprensión de qué papel se le asignará a la TDT en el nuevo mercado televisivo europeo digitalizado, pretende contribuir esta investigación.

Por ello, no será una consideración de tipo tecnológico o económico lo que aquí predomine. Sino que se sostiene que es, sumado a lo anterior, la dimensión sociopolítica la que puede brindar una mirada más compleja en torno de este nuevo servicio, por lo que este estudio girará en torno de las políticas públicas que lo hacen posible, partiendo de una concepción amplia aunque claramente delimitada del término “políticas de comunicación”: toma de posición, por acción u omisión, de un actor frente a una cuestión (Oszlak/ O´Donnell, 1984; Exeni, 1998; McQuail/ van Cuilenburg, 2003).

Así pues, se propone como objeto de estudio a las políticas europeas de TDT, partiendo de sus antecedentes para analizar su sentido y el estado de su implantación. El objetivo principal es comprender el accionar de la UE frente al desarrollo de la TDT.[2] El criterio que guía esta elección, está basado en la creencia de que una cabal comprensión de las características y relaciones de fuerza que determinan el sector, es condición “sine qua non” para una verdadera democratización del área.

2. Antecedentes: la política audiovisual y de televisión digital

Inicialmente, el impulso a una política audiovisual europea se fundó en la visión optimista compartida por los miembros del PE y la Comisión de que la difusión transfronteras contribuiría con el proceso de integración político y cultural europeo. Pero a medida que la década fuera avanzando, los objetivos económicos detrás de las políticas audiovisuales de la Unión irían tomando un papel cada vez más predominante, tal y como lo manifiesta su análisis en tres grandes períodos (Bustamante, 2000). Entre 1981 y 1984, incluidos algunos antecedentes aislados anteriores, es la etapa de debates y reflexiones que contiene el germen de desarrollos futuros, en la que predomina una visión político-económica de la televisión con preponderancia de una perspectiva unitarista por encima de la diversidad, alimentada por el mito unificador de la televisión por cable y satélite.

De 1985 a 1993 se asiste a un período más rico y plural en el que la perspectiva se hace más económico cultural y la unidad europea pretende conjugarse con la diversidad. Culmina con la Directiva de Televisión sin Fronteras (TVSF), que sin embargo no evitará que la mirada determinista sobre el audiovisual cambie de rostro: la televisión será considerada un instrumento político-cultural que servirá para que los contenidos europeos que circulen por un mercado unificado construyan espectadores con una identidad común. A partir de 1993, se pondrá en marcha el período de la SI y la Convergencia, que caracterizará la política audiovisual europea de fin de milenio a través de la primacía de una perspectiva económico-industrial, y que constituirá el antecedente más inmediato en el que se inserta nuestro objeto, las políticas europeas de TDT. Todo ello, enmarcado por la puja en torno del concepto de “excepción cultural” en la negociación por el GATT.

La poLítica audiovisual europea (TABLA)

Con el telón de fondo que una tradición europea de políticas audiovisuales de corte económico e industrial le otorgaba, la preocupación en torno de la televisión digital comenzará a dar sus primeros pasos. Su construcción progresiva como objeto de políticas, se montará a principios de los noventa sobre una serie de acciones relativas a cuestiones técnicas e industriales de la televisión y evolucionará hacia fines de la década para preparar el salto hacia su configuración plena a partir del nuevo milenio . [3]. Pero aunque la televisión digital pase a ser en algunos casos la destinataria de preocupaciones exclusivas, la nueva regulación emergente para las comunicaciones electrónicas, heredera de la liberalización de las telecomunicaciones, y las directrices establecidas para la política audiovisual de la Era Digital en marcha, irán desviando el foco de una política integral para su implantación hacia su absorción por parte de la regulación de las redes, por una parte, y de los contenidos, por otra.

En la medida en que el nuevo marco regulador de las comunicaciones electrónicas, compuesto por cinco directivas y una decisión que encabeza la Directiva marco [4], absorbe la normativa existente que al momento aludía a la televisión digital, este se convierte en su marco normativo con las peculiaridades que ello supone, impactando directa e indirectamente sobre el sector audiovisual (Van Dijk, 2003). Ya que si bien la norma hasta entonces vigente, la Directiva 95/47, sólo se ocupaba de algunos aspectos técnicos de la televisión digital, su tratamiento divorciado respecto de los contenidos, quedaría definitivamente consagrado a partir de la adopción de este “paquete de telecomunicaciones”, que supondría la absorción de las políticas de televisión por parte de la lógica liberalizadora de las telecomunicaciones bajo el argumento de favorecer la convergencia.

Desde entonces, los siguientes aspectos de la televisión digital quedarán bajo su órbita. La autorización de las redes y servicios de radiodifusión televisiva, supondrá la sustitución de licencias individuales por autorizaciones generales. La asignación de espectro para este tipo de servicios debe ser, como para cualquier otro, objetiva, transparente, no discriminatoria y proporcionada. El servicio universal al que se le asocia, puede suponer la imposición de obligaciones de transmisión (“must carry”), aunque solamente a los canales y servicios de programas de radio y televisión, para los operadores de redes de comunicación electrónicas que los transporten, siempre y cuando ello se efectúe de forma proporcionada y transparente para alcanzar objetivos de interés general. Nada se dice sin embargo, de los contenidos, de los recursos asociados y su forma de presentación, ni de los tipos de emisores favorecidos.

El acceso a las redes y recursos asociados de televisión y los problemas relacionados con su interoperabilidad, estarán desde entonces sometidos a la vara del Derecho de la competencia: los servicios de acceso condicional deben proveerse en condiciones equitativas, razonables y no discriminatorias; el acceso a los recursos asociados como las API y las EPG [5] debe contemplar las mismas condiciones, aunque en principio, sólo para los proveedores con peso significativo en el mercado; y la interoperabilidad en los distintos eslabones de la televisión digital no puede imponerse normativamente, sino que debe consensuarse entre los principales actores, aunque aquellas obligaciones existentes referidas al equipamiento de los consumidores (receptores) y la televisión de formato 16:9 se conservan. Por último, sólo se contempla la protección de la privacidad en el caso de los servicios de radiodifusión televisiva, debido a la exclusión de los contenidos del ámbito de actuación de este paquete, para los casos en que pueda identificarse al usuario final que recibe dicha información (ejemplo, en servicios de vídeo a la carta).

A partir de la Directiva relativa a la competencia en los mercados de redes y servicios de comunicaciones electrónicas, de septiembre de 2002, la liberalización de las redes y servicios de comunicaciones electrónicas será total, ya que toda empresa tendrá garantizado el derecho a prestar estos servicios y establecer/ampliar estas redes sin obstáculos, en tanto los Estados deben suprimir todo derecho exclusivo o especial concedido, otorgando sin discriminación, autorizaciones generales. Lo que supone la liberalización total de la transmisión y radiodifusión de programas de televisión, considerados servicios de comunicación electrónica, y las redes usadas para tal transmisión y radiodifusión, en tanto que redes de comunicaciones electrónicas.

Desde un punto de vista más general y partiendo de la constatación de esta doble configuración de la política europea de televisión digital, el Plan de Acción eEurope 2005 (CE, 2002b) aprobado por el Consejo Europeo de Sevilla en junio de 2002, vendría a representar, en el marco general de los objetivos de la SI, la asociación de la televisión digital y por tanto de su política, a la noción de “plataformas abiertas destinadas a lograr un amplio acceso a la banda ancha”. Así, la política televisiva, se configurará como una política más entre otras existentes, destinadas con su neutralidad y horizontalidad, a contribuir con la conformación de dichas plataformas que harían posible la SI, cualquiera fuera la forma que estas adoptasen.

Bajo este paraguas, deben interpretarse las acciones ya posteriores al nuevo marco regulador de las comunicaciones electrónicas y al inicio del debate en torno de la revisión de la Directiva TVSF que continúa hasta nuestros días, en tanto que actuaciones directa aunque no exclusivamente relacionadas con la televisión digital [6] y en las que se constata y afirma la configuración de una política dividida, logrando que el devenir de la política europea de televisión digital se subordine a la lógica de la neutralidad tecnológica y la horizontalidad normativa mencionadas.

Política europea de televisión digital (TABLA)

3. Tendencias dominantes: liberalización, polarización y subordinación

Si ha sido al interior de lo que aquí se ha denominado como período de la SI y la Convergencia en la política audiovisual europea, que el accionar de la UE dirigido a y en torno de la televisión digital empezó a tomar forma, a continuación se delinean sus tendencias dominantes en función de pares en tensión, que al decir de Collins (1994), representan proyectos europeos encontrados. Aquellos que acabaron predominando, que pueden englobarse bajo las nociones de liberalización, polarización y subordinación, constituyen las directrices que condicionan las políticas europeas de TDT.

Antecedentes de las políticas europeas de TDT. Directrices condicionantes

A partir del triunfo de la perspectiva económico-industrial en la política audiovisual europea, se instaurará una corriente desreguladora. La misma, propiciará que lógicas pertenecientes al mundo de las telecomunicaciones pasen a regir el mundo del audiovisual. Así, las actuaciones que afecten al plano de las infraestructuras del audiovisual, quedarán radicalmente separadas en su tratamiento de las que afecten a sus contenidos, predominando las primeras sobre las segundas. Esta dinámica ha decantado el peso de la televisión digital en su perfil económico-tecnológico, por lo que aparece desvinculada de la noción de servicio público y como un simple soporte adicional para vehiculizar nuevos servicios, plasmando su importancia en algunas de las funciones que de esta forma pasan a asignársele (principalmente liberación de espectro).

En relación a la SI y la Convergencia, esta configuración no posiciona a la televisión digital más que como una de las tantas plataformas en competencia para acercar a los usuarios, que no ciudadanos, servicios de pago novedosos, que sean el motor de una economía basada en el conocimiento que convierta a Europa en la región más competitiva para 2010. Este objetivo, descansa en la conformación de un mercado regional unificado por el que circulen libremente todos los bienes y servicios de televisión digital. Pero ello no es posible debido a la ausencia de una mínima interoperabilidad, que sí sirve a los fines de los grandes grupos de la comunicación. Es evidente, por tanto, que el libre juego de las fuerzas del mercado y las actuaciones “ex post”, no contribuyen en absoluto a conformar un sector fuerte e independiente de pequeños y medianos empresarios.

4. Políticas europeas de TDT: acciones y omisiones dominantes

En el siguiente análisis de las actuaciones europeas en torno de la TDT, en función de las tendencias dominantes emergentes de la política europea de televisión digital, se divide su tratamiento para una mejor comprensión, en una serie de ejes de análisis cuya relación con las mencionadas tendencias hegemónicas, da lugar a la caracterización de un conjunto de políticas. Dichos ejes de análisis que se proponen aquí como principales ámbitos para pensar la configuración del servicio, refieren a la legitimación de la actuación sobre la TDT, el marco legal establecido para su desarrollo, su relación con otras industrias y principales actividades que afectan al sector audiovisual, su papel en relación a la consecución de la SI, las formas de financiamiento posible, los actores implicados, el papel del espectador en su recepción y de los ámbitos público y privado en su desarrollo, además de los mercados planteados para su expansión.

Es posible identificar un posicionamiento europeo respecto de la TDT y hablar por tanto de la existencia de una serie de políticas, que desde los orígenes de las actuaciones comunitarias en relación a la televisión digital, se han ido conformando en función más de omisiones que de acciones. Es decir, que en gran medida la caracterización precedente de las políticas europeas de televisión digital es aplicable a la actuación comunitaria respecto de la TDT. No solamente porque hablar de televisión digital supone hablar de todos sus soportes, sino más bien, porque en realidad la digitalización de las redes terrestres no ha sido objeto exclusivo de preocupación aunque ha estado presente en la agenda de discusión europea.

Cabría hablar aquí también por tanto, de una política fuertemente basada en acciones solapadas, aunque a lo hasta aquí dicho, deban agregarse una serie de puntualizaciones respecto del tratamiento de la digitalización de las redes terrestres que se efectúan a continuación y se manifiestan explícitamente sólo en algunas actuaciones: Comunicación referida al desarrollo del mercado de la televisión digital (CE, 1999b), Conferencia Política Europea de Televisión Digital Terrestre (ANACOM, 2000), Plan de Acción eEurope 2005 (CE, 2002b), Comunicación relativa a los obstáculos que impiden un acceso generalizado a los nuevos servicios y aplicaciones de la sociedad de la información a través de plataformas abiertas… (CE, 2003c) y Comunicación sobre la transición de la radiodifusión analógica a la digital (CE, 2003b)

4.1. TDT y discurso de legitimación: perspectiva económico-industrial

La perspectiva económico-industrial dominante, conduce a que solamente se piense a la TDT en función del rédito económico que esta puede proporcionar. Por lo que todas las actuaciones que la han tenido por objeto, están guiadas por una lógica mercantil e instrumental, pero no social. Todos los documentos analizados en los que se la contempla, manifiestan que las motivaciones para su introducción han sido y son económicas e industriales, ya que la TDT debe estar al servicio de una SI y una Convergencia definidas según los términos de la Estrategia de Lisboa. Este ha sido el discurso legitimador de su introducción.

Frente a las posibilidades democratizadoras que proporcionan el aumento en el número de frecuencias disponibles y la convergencia tendencial con, y por tanto el acceso a, servicios y contenidos de otras redes, por sólo mencionar dos ventajas de la TDT, no se la considera más que como la nueva versión digital de la televisión terrestre existente. Pero a la vez, como una nueva figura a la que poner el viejo vestido de la política audiovisual que contribuye con el desarrollo económico de la Unión. Lo que permite la fuga hacia delante de un proyecto neoliberal, que una y otra vez, pretende obviar una realidad que lo desmiente.

El peso comunicativo y cultural que aún conserva la televisión tradicional, aunque bajo amenaza permanente, se pone así en peligro si su migración digital es hegemonizada simplemente por criterios mercantiles. Por el contrario, no debe olvidarse que a pesar de que la TDT pueda generar más puestos de trabajo y nuevos negocios, en tanto que televisión seguirá desempeñando un papel fundamental para la democracia, la libertad de opinión y el pluralismo, así como para la protección y la promoción de la diversidad cultural y lingüística en Europa.

4.2. TDT y marco legal: desregulación y reducción a mero soporte

Es en relación a la migración digital de las redes terrestres, que el escaso discurso interventor de la Unión más se manifiesta. Pero fiel a su premisa de actuar sólo si fuera extremadamente necesario, sus acciones respecto de la liberación del espectro se han limitado, en el marco del eEurope 2005, a solicitar a los Estados miembros que para fines de 2003 publicaran sus planes de migración incluyendo una fecha posible para el apagón analógico (CE, 2002b). Está en juego un proceso clave, cuyo desarrollo fallido podría acarrear enormes pérdidas económicas y un alto coste político. Así todo, la postura europea de la cual la Comunicación sobre la transición a la difusión digital es buen ejemplo (CE, 2003b), no ha trascendido el plano de las recomendaciones en relación a este tema.

En este documento, se trata la cuestión clave para los Estados miembros, de qué acercamiento se ha de tomar para este proceso de migración y cómo reutilizar el espectro destinado actualmente a la televisión analógica, aconsejando evitar las trabas políticas para que las medidas que se tomen sean transparentes, proporcionadas, oportunas y tecnológicamente neutras para evitar discriminaciones indebidas contra ciertos grupos y para que no se distorsione la competencia en el mercado. De existir, toda intervención deberá tener lugar en primer término a nivel nacional, aunque la UE se reserva la posibilidad de actuar en tanto ciertos aspectos inciden en el mercado interior.

Por tanto, el acercamiento europeo a la problemática de la TDT continúa la línea liberalizadora de sus políticas audiovisuales y es por ello desregulador. Así se comprende que esta comunicación recalque que son las políticas nacionales las que deben proporcionar los incentivos adecuados para que los consumidores migren a la televisión digital voluntariamente, pero sin la utilización de subsidios o ayudas; y señale, respecto de proponer una fecha común para el apagado de las emisiones analógicas o coordinar la prohibición de vender receptores analógicos a escala comunitaria, que ello no está previsto [7].

Este posicionamiento se ha manifestado en primer término, como explicitara el análisis de las principales actuaciones europeas destinadas a la televisión digital, en un tratamiento normativo minimalista y de tipo casi estrictamente técnico y económico para la TDT. Lo primero, fundamentado exclusivamente en un paquete de comunicaciones electrónicas heredero de la liberalización de las telecomunicaciones. Lo segundo, mediante la aplicación de los principios generales de la competencia, es decir, del libre mercado, a todos los sectores de negocio, con el objetivo de promover un mercado único europeo para el sector audiovisual. Pero la realidad de los datos de desarrollo del servicio, desmienten la eficacia de esta división de tareas entre Estado y mercado, y por eso la UE evidencia una contradicción permanente entre la defensa del libre juego de las fuerzas del mercado y la amenaza de intervenir si no se dan las condiciones mínimas de funcionamiento del servicio.

El marco legal que entonces se instituye para la TDT, supondrá que los operadores contemplados para desarrollar el servicio deban ser establecidos libremente por el mercado, al igual que su forma de explotación, en un proceso en el que los entes reguladores nacionales deben actuar de forma transparente y no discriminatoria y coordinarse con el Grupo de Entidades Reguladoras Europeas para las Redes y Servicios de Comunicaciones Electrónicas establecido a nivel comunitario.

Supondrá, que no exista una visión integral del audiovisual ya que no solamente se ha conducido a que redes y contenidos sean tratados separadamente, sino a que el peso esté puesto en los primeros y que se continúe aplicando la antigua lógica del mundo analógico a los segundos. Los contenidos que la TDT transporta, siguen estando sometidos a la lógica analógica de la Directiva TVSF, cuyas limitaciones para un entorno crecientemente convergente de posibilidades técnicas, han conducido a un debate para su revisión fuertemente sesgado por una política de laissez faire. Con lo que una de las fortalezas de la TDT, la convergencia de contenidos y servicios que puede brindar universal y gratuitamente, queda debilitada al ponerse el peso sólo en sus posibilidades técnicas y no sociales.

Por lo tanto, pretender otorgar el mismo tratamiento a todas las redes, sean estas fijas o inalámbricas, técnicamente mejor dotadas para un tipo de intercambio que para otro, y favorecer la tendencia a que esto mismo ocurra con el plano de los contenidos, no hace más que favorecer una visión de la TDT como mero soporte y una política aperturista y flexible en la que los términos de la libre competencia los establecen quienes detentan el control de los diversos segmentos. Como ya ha ocurrido justamente con “Canal+” y “Sky” en la televisión satelital.

Y es que si las tendencias audiovisuales dominantes en las que se insertan los primeros pasos de la TDT suponen el predominio televisivo al interior del sector audiovisual, no ocurrirá lo mismo con la TDT al interior del mundo de los servicios televisivos. En gran medida por haber “aparecido” en último término, no es la digitalización de las universales redes televisivas terrestres el sector de la televisión digital que se beneficia de las políticas europeas, sino la televisión satelital.

4.3. TDT y otras industrias: predominio de las telecomunicaciones

La TDT no escaparía a la tendencia hegemónica en la política comunicacional europea de priorizar las actuaciones en favor de las telecomunicaciones por encima del audiovisual. Como tempranamente estableciera la Comisión (CE, 1999b), era necesario evitar el riesgo de incurrir en incoherencias de aplicarse distintos tratamientos normativos a los operadores que ofrecen servicios multimedia móviles por medio de la TDT y a los que lo hacen mediante el Sistema de Telecomunicaciones Móviles Universales (UMTS). Por lo que el enfoque normativo adoptado para la TDT debía estar en consonancia con el enfoque liberal adoptado para las telecomunicaciones. El “paquete de telecomunicaciones” lo haría posible.

Desde entonces, se supone que la horizontalidad legal y la neutralidad tecnológica están garantizadas por una perspectiva multiplataformas y multiservicio que establece puntos de partida equitativos pero nunca limitaciones. Lo único cierto en verdad, es que en el plano a secas de las implicaciones técnicas de los diferentes soportes, la TDT pasa a ocupar un lugar subsidiario, y que se ha consagrado una competencia feroz, en tanto el desarrollo de las nuevas redes de telecomunicación depende del acceso a grandes segmentos del espectro electromagnético (Schiller, 2005), y es justamente la digitalización de las redes terrestres lo que puede ponerlo a su disposición.

Pero por más maximizado que pueda estar el espectro gracias a su uso digital, siempre será finito. Por tanto, ninguna política democratizadora de la comunicación digital puede obviar no sólo que no todas las tecnologías podrán quedarse con el ancho de banda requerido para el negocio de los servicios de la SI, sino que además, el punto de partida de cada una de ellas en esta batalla por un recurso escaso, es desigual. Tal y como están planteadas las cosas, el espectro liberado por la televisión hertziana analógica será para una TDT plena (que ofrezca servicios adicionales, interactividad cuando se la dote de un canal de retorno, etc.) o para las comunicaciones móviles. Concretamente, la batalla se ha establecido ya con las redes 3G (CE, 2003b; 2003c).

A esto ha contribuido una política polarizada, que entiende que la lógica de las redes puede tratarse, regularse, sin conexión alguna con el contenido que transportan. Esta dinámica, propia de las telecomunicaciones, podía ser cierta para una época en que las redes de cobre simplemente comunicaban dos puntos para un intercambio privado. Y puede seguir siendo válida para este tipo de procesos aunque hoy día se digitalicen. Pero es cuestionable su aplicación en términos absolutos a la nueva fase digital de las comunicaciones en las que cualquier intercambio comunicativo y su inseparable dimensión social se reducen a ceros y unos para ser transportados por diversos soportes.

Ya que en algunos casos el contorno final del contenido depende de la red que lo transporta, y en otros, la especificidad del contenido es inseparable de la propia red. Nos referimos por ejemplo, a un mismo boletín audiovisual de noticias, que puede ser parte tanto de una comunicación punto-masa al pertenecer al continuo televisivo, o ser clasificado como una difusión punto-punto al enviarse desde el operador directamente al terminal móvil del cliente que lo ha solicitado. Nos referimos, a la especificidad de un SMS.

4.4. TDT y actividades: acento en las infraestructuras y servicios

De forma reduccionista, se promueve un perfil de la TDT en tanto que nueva oportunidad para generar servicios novedosos que promuevan nuevos negocios, fundamentalmente relacionados con la interactividad, al tiempo que se la coloca en el centro de atención de la migración al todo digital. Es decir, que el acento respecto de la digitalización de las redes terrestres está en los nuevos servicios añadidos que ella pueda vehiculizar y generar, en desmedro a la creación de contenidos digitales audiovisuales novedosos y originales; y en el espectro que pueda liberar, mediante la actualización pertinente de sus infraestructuras, en beneficio principalmente de los operadores existentes o las redes en competencia.

El problema de esta postura, es que ignora que los usos y elecciones de las redes están también dados por los contenidos que ellas pueden transportar y de hecho vehiculizan. Lo que en el caso concreto de la expansión de la TDT, está íntimamente ligado al ritmo de su adopción, en el sentido de que su oferta de contenidos, será en definitiva lo que atraiga o no espectadores, que estén dispuestos incluso a pagar por ella. Por lo que un mayor equilibrio debe buscarse entre los servicios y las funciones pretendidas para la TDT y la creación de programación diversa y de calidad, vinculada sin dudas, a la aparición de nuevos actores en sus distintas instancias de explotación.

Para ello será crucial la existencia de un equipamiento interoperable, tanto en la emisión como en la recepción, hoy inexistente debido al predominio de opciones propietarias a las que condujo la ausencia de normas de obligado cumplimiento y la falta de consenso entre los actores implicados. Al respecto, la promoción del estándar MHP ha sido insuficiente.

4.5. TDT y SI/ Convergencia: papel secundario

La UE ha planteado claramente que tanto la televisión digital como los sistemas móviles 3G se postulan como plataformas de acceso alternativas a la SI (CE, 2002b), a pesar de que migrar las redes terrestres sería la forma más fácil de universalizar una verdadera SI para todos. En tanto la televisión hertziana analógica es la modalidad televisiva más extendida en todos los países, ello conduce a pensar que lograr su migración al sistema digital es la forma más rápida y económica de liberar grandes cantidades de espectro y universalizar el acceso a los bienes y servicios derivados de la digitalización. Sin embargo, ante las perspectivas de crecimiento de los móviles 3G, la Unión entiende que no está tan claro que vaya a ser la televisión quien encabece este último proceso (CE, 2003c).

Lo que es equivalente a admitir, aunque por supuesto de forma implícita, que no se apuesta por la digitalización de una televisión en abierto y generalista, cuasi-universal en toda la Unión e inclusiva de todos los públicos posibles, sino que se impulsan otras opciones técnicas individualistas, que requieren de una alfabetización digital mínima y, por sobre todas las cosas, se sustentan en la lógica del pago. La TDT no ocupa un lugar central en las políticas europeas más que a la hora de liberar espectro. Es decir, que se la promueve más que para que realmente universalice los servicios digitales, para que deje de ser un obstáculo a la migración entera y libere recursos para otras plataformas.

Ello está íntimamente relacionado con una visión de la SI que la reduce, en tanto que sinónimo, al desarrollo e implantación de las tecnologías de la información. Lo mismo puede decirse respecto de su relación con la Convergencia. La TDT sólo puede contribuir a sus objetivos si se establece como una plataforma neutra y libre a la competencia de quienes quieren operar a través de ella. Por eso las principales preocupaciones actuales, están vinculadas a superar los obstáculos que la lenta digitalización de la televisión está provocando a una convergencia plena de servicios en toda la Unión.

4.6. TDT y ámbitos público y privado: el retroceso del servicio público

Ninguna de las actuaciones europeas aquí consideradas hace referencia al papel del servicio público en el desenvolvimiento de la TDT, omitiendo así su papel e importancia. Aquello que sí quedará claramente delimitado en nombre de la libre competencia, será el estricto control sobre su actuación en la expansión a las redes digitales. A modo de ejemplo, señalar que se afirma que las actividades de las cadenas públicas en los mercados de la televisión digital, sobre todo de pago, pueden plantear problemas respecto a la legislación europea en materia de competencia, ya que de ninguna manera su participación en las plataformas de televisión digital de pago debería subvencionarse por vía indirecta mediante fondos estatales asignados para el cumplimiento de su misión de servicio público (CE, 1999b: 23).

De esta manera, se promueve que sea el mercado, es decir, los privados con ánimo de lucro, quienes se pongan a la cabeza del desarrollo de toda innovación y el usufructo de todo nuevo negocio. No se asigna a las redes terrestres digitales de servicio público relevancia alguna, consolidando con ello el progresivo vaciamiento del sentido de la actuación pública en la democratización de las nuevas tecnologías y traspasando todo el peso de la acción al ámbito privado.

De nada serviría que el Parlamento recuerde que el servicio público está directamente relacionado con la necesidad de preservar el pluralismo, que los Estados miembros tienen la facultad de decidir su sistema de financiación, y que no sólo la experimentación y la investigación figuran entre sus funciones legítimas, sino que además estas deben incluir la utilización, potencialmente ilimitada, de nuevas posibilidades técnicas y formas de difusión para contar con las mismas oportunidades a la hora de competir (PE, 2000b). Como en tantos otros aspectos, esta mirada no será la dominante, a pesar de que la expansión del servicio público a las redes digitales, seguida muy de cerca por Bruselas, sea paradójicamente lo que está impulsando en muchos países la implantación de la TDT [8].

4.7. TDT y modelos de negocio: ¿el motor del pago?

Aunque la Comisión acabaría por reconocer que el principal escollo con que se topa el acceso generalizado a los servicios interactivos y de la SI a través de la televisión digital, especialmente en el caso de las redes terrestres, no es de tipo técnico, sino que se debe a la dificultad de construir modelos de negocio aceptables para el despliegue de la infraestructura necesaria sobre la base exclusiva de la dinámica del mercado (CE, 2003c), la TDT no escaparía al predominio de las fórmulas de pago en sus primeras experiencias de implantación.

La política europea ha favorecido el modelo de pago, heredero de la lógica de pago por consumo de las redes, para financiar la implantación de la TDT en manos principalmente privadas, al establecer que debe ser el mercado quien decida su modelo de negocio y limitar al máximo la inversión pública en el sector en nombre de la competencia. De hecho, se indica que su introducción tendrá como efecto el aumento de la oferta de servicios de acceso gratuito, pero también, la de servicios de televisión de pago digital terrestre, pasando de ser un filón vertical compuesto por los primeros seguidores y suscriptores a tener una estructura más horizontal de mercado de masas (CE, 1999b).

De esta manera, en los orígenes de la TDT europea, se apoyaron las ofertas de pago en consonancia con la explotación de las otras redes televisivas digitales. Pero como queda manifestado en los casos nacionales que se contemplan más adelante, su fracaso respondió justamente a la incapacidad del mercado para financiar plenamente otra opción sustentada en el abono y en la demanda publicitaria existente, además de al poco atractivo que generó su oferta para los espectadores, la canibalización efectuada por otros soportes y la falta de coordinación entre los principales actores.

Irónicamente, será la propia Comisión quien ante la evidencia reconozca que la penetración generalizada de la televisión digital no se logrará únicamente a base del modelo de pago, por lo que argumenta que el principal reto es el de la “creación de mercados horizontales”, aunque eso sí, con receptores orientados a la recepción de servicios de televisión digital gratuita no subvencionados, en los que los consumidores asuman íntegramente los costes desde el primer día. La coexistencia de ambos modelos, se afirma, es importante para la penetración y difusión de la televisión digital (CE, 2003b: 18).

4.8. TDT y ciudadanía: el interés público del consumidor

En vez de conformarse como una alternativa universal e inclusiva de toda la ciudadanía a los nuevos bienes y servicios de la SI, la postura hegemónica europea sobre la TDT, la presenta como una opción más de pago para unos espectadores constituidos así como meros clientes. Esta cara devaluada de la moneda ciudadano/espectador, en verdad es omitida, ya que la que se muestra es la cara del cliente/ usuario. Un usuario supuestamente protegido en sus capas más vulnerables a través de medidas orientadas a la protección de los menores, la dignidad humana y el derecho a réplica. Con lo cual, además de ser reducido a la dimensión de cliente, el sujeto es marginado a ser destinatario pasivo de una política de defensa del interés público, constreñida al ámbito de los contenidos, en cuya definición no participa.

Al darse por conocido el perfil del consumidor, se da por supuesta la demanda, contribuyendo con ello al manifiesto círculo vicioso en el que se encuentra el servicio. La instauración de la televisión digital, por el contrario, debe tener en cuenta verdaderamente y en la medida de lo posible, las inquietudes, gustos e intereses de las audiencias, y guiarse por un principio de acceso abierto de mayor alcance que el existente. Todos los ciudadanos deben poder acceder en condiciones igualitarias a servicios que cumplan con los criterios de universalidad, accesibilidad y no discriminación, que hagan posible enfrentar la fragmentación en marcha.


4.9. TDT y mercados internacional, regional y nacional

La visión europea dominante, presenta a la TDT en tanto que plataforma abierta, como una de las vías para hacer posible la existencia de un mercado europeo unificado de servicios televisivos digitales. Como se afirmó en las conclusiones emergentes de la Conferencia Política Europea de Televisión Digital Terrestre (ANACOM, 2000), los principios generales de la competencia deben aplicarse a todos los sectores de negocio bajo la perspectiva de promover un mercado único europeo para el sector audiovisual. El problema, es que para ello es imprescindible una interoperabilidad que no existe y que dificulta incluso el desarrollo del servicio en los mercados nacionales, ya que la actuación europea ha renunciado al rol central que debía jugar en términos de estandarización. Si no hay una "televisión digital sin fronteras”, es debido a las restricciones resultantes de los nuevos estrangulamientos/puertas de entrada que la digitalización ha traído consigo.

La interoperabilidad es esencial a la hora de asegurar la cobertura universal de la TDT y el acceso universal a los servicios básicos de la SI a través de ella, pero la simple recomendación de la adopción del MHP posterior a la negativa a imponer acuerdos técnicos mínimos, ha sido insuficiente frente al accionar de los actores ya de peso en el mercado de la televisión digital integrados verticalmente. Los operadores de televisión digital han adoptado deliberadamente estándares propietarios, ya que desde los orígenes de la normativa (Directiva 95/47), la estandarización e interoperabilidad de los sistemas se ha confiado a mecanismos auto-regulatorios (Helberger/Scheuer/Strothmann, 2001). Así, se han conformado mercados verticales, en los que el operador del servicio especifica y controla cada aspecto, haciendo que cada elemento de la cadena de valor de la televisión digital (gestión del múltiplex, EPG, APIs, sistema de acceso condicional, descodificadores…) se convierta en un “gatekeeper” natural.

Hoy día, como la misma Comisión reconoce (CE, 2003b), el principal escollo para lograr la interoperabilidad gira en torno de las APIs. Pero a pesar de la evidencia, los sonados fracasos de las primeras plataformas de TDT y las armas con las que cuenta para intervenir (Directiva marco), la posición dominante sigue siendo la de la DG Sociedad de la Información: liberalización sin más. Pero los estándares abiertos que favorecen los mercados horizontales, son cruciales para el desarrollo de la TDT como se ha demostrado en los casos del CD de audio y el DVD. La auto-regulación por ello, no debería ser una opción en esta área, además de que la aplicación del Derecho de la competencia no es todo lo efectiva que se cree (Laven, 2003). De hecho, la normativa europea sobre competencia ha sido siempre utilizada de un modo funcional y multipropósito (Ariño, 2004: 97).

En relación con el objetivo de contar con un mercado unificado y sus consecuencias, decir en primer lugar, que ello ha conducido a omitir cualquier referencia al desenvolvimiento local de la TDT. En segundo término, que ha provocado de forma progresiva por parte de la UE, la absorción de algunas instancias de decisión históricamente reservadas al plano nacional por sus connotaciones en materia de seguridad y política económica e industrial. Fundamentalmente, aquellas relacionadas con la caracterización técnica de las nuevas tecnologías. Aunque ello por supuesto deba matizarse. La heterogeneidad verificada en la implantación de la TDT en los diferentes casos nacionales, demuestra una compleja relación UE/ Estados miembros.

En tercer lugar, el mencionado contexto internacional que ha alimentado la visión europea dominante sobre la televisión digital, supone enmarcar a la TDT en la carrera mundial por la supremacía económica y tecnológica liderada por Estados Unidos y Japón, cuya manifestación más notoria en este plano es la guerra de estándares. Supone también, pensarla en relación a la liberalización creciente de los intercambios internacionales (negociaciones OMC), que puja por incorporar plenamente los servicios audiovisuales.

4.10. TDT y actores: los campeones nacionales digitales

Si la política de televisión digital europea ha sido funcional para que los grandes grupos de comunicación extendieran su poder al ámbito digital, ello explica que en parte controlen y condicionen, en función de sus intereses cruzados, el futuro de la TDT. Aunque no se explicitara una política respecto a quiénes pueden/deben explotar el servicio, más allá de las generalidades que contienen las Directivas acceso y espectro, la postura ambivalente y condescendiente con el gran capital audiovisual, ha puesto en marcha inicialmente un movimiento en el que parecería que las posibilidades de democratización de las comunicaciones a través de la entrada de nuevos actores, sobre todo independientes, no se promueve.

Por otra parte, la incorporación de hecho de la TDT a través del audiovisual digital en general, al ámbito de la promoción y el fomento de los contenidos, debido a su probada ineficacia, tampoco apunta en dicha dirección. La dinastía MEDIA ha constituido un instrumento útil aunque insuficiente frente a una TDT que hoy más nunca necesita de una oferta competitiva y variada de contenidos audiovisuales. Pero aunque ello se lograra, sería inútil para promover la existencia plena de agentes audiovisuales medianos y pequeños, si la política de competencia no se utiliza como un instrumento idóneo y eficaz para evitar la formación de posiciones dominantes. Tanto en lo relativo a la concentración de la propiedad en el nuevo entorno digital, como en lo relativo a la salvaguarda del pluralismo. De lo contrario, los “campeones nacionales digitales” tienen grandes posibilidades de dominar la TDT, ya que son los únicos que están en condiciones de enfrentar las importantes inversiones que su puesta en funcionamiento requiere.

5. El sentido de la actuación europea. Liberalización creciente, “status quo” e incongruencia

Así pues, a partir del precedente análisis de las acciones y omisiones europeas en relación al servicio, es posible sintetizar las principales políticas europeas de TDT en la tríada liberalización, incongruencia y “status quo”.

En el caso de la TDT, la principal contradicción se pone especialmente de manifiesto en la importancia que la Unión le ha otorgado a lo largo de estos años. Si por una parte su interés para con las redes terrestres digitales no ha sido más que secundario en consonancia con la perspectiva convergente y supuestamente neutral adoptada, que alienta las multiplataformas para favorecer la convergencia y acceder a la SI, por otra, se ha reconocido a través de diversas actuaciones su importancia clave para la migración exitosa hacia el uso digital del espectro.

Esta posición incongruente, aparecerá como resultado de un proceso en el que la desregulación habilitada en el ámbito de la televisión digital a partir del marco legal que la afecta, acabe por revelar la incapacidad del mercado para liderar la transición. Ello pondrá de manifiesto la parcialidad de un discurso legitimador sustentado en pilares económicos e industriales, que intentara modificar, aunque sin éxito, el PE. Pero que en cualquier caso, prueba que la configuración de políticas no es ni mucho menos monolítica [9].

Pero también contribuirá con las inconsistencias de la postura europea respecto de la TDT, el hecho de que absolutamente todas las actuaciones que la implican, tengan en realidad otros destinatarios y objetivos, y por tanto, se aluda a las redes terrestres digitales de forma tangencial en el mejor de los casos. La mayoría de las veces, sin embargo, se las ha afectado indirectamente pero de forma crucial sin siquiera haberlas considerado, como ocurriera con la sanción del “paquete de telecomunicaciones”. Lo cual configura una política no sólo difícil de aprehender por estar originada en múltiples instancias, sino también velada, por la falta de explicitación que la acompaña. Una política, por ende, solapada, y subordinada en términos generales al predominio de las telecomunicaciones por sobre el audiovisual en la definición europea de políticas de comunicación.

La liberalización creciente que supone la idea de sentar unas bases predominantemente técnicas y por ello autodefinidas como neutrales, para establecer las condiciones que verían emerger la digitalización de las redes terrestres y su consecuente liberación automática de espectro, sin actuar más que “ex post” ante las distorsiones de la competencia, sustenta el argumento de que estamos ante una política simplista y tecnológicamente determinista. Que por ello, obvia el sinnúmero de obstáculos que, tanto desde la oferta pero sobre todo desde la demanda, caracterizan este proceso.

Por poner ejemplos, refirámonos tanto a la ausencia de estandarización en el “hardware” y el “software” (desde descodificadores hasta EPGs), como a la gran incógnita que representa la instancia del consumo. Pero que por sobre todas las cosas, evita la reflexión en torno de qué actores serán los que absorban los costes de este proceso: parecería ser que los ciudadanos venidos a consumidores, que deberán enfrentar la renovación de sus equipos para quedar cautivos de ofertas de pago y de un puñado de empresas.

El marco ligero así establecido que afecta a la TDT, supone que las autorizaciones generales para el uso del espectro suplanten las licencias individuales; que los sistemas de acceso condicional, al igual que el acceso a los recursos asociados como las API y EPG, se presten en “condiciones equitativas, razonables y no discriminatorias”; y que toda cuestión relativa a la interoperabilidad de las diferentes instancias de la cadena de valor de la televisión digital quede a criterio del consenso de los interesados. A pesar de cualquier discurso, esto se acerca más a la protección del interés privado que a la defensa del interés público y no hace más que preservar las relaciones de fuerza existentes, por tanto, el “status quo”.

Lo grave, en todo caso, es la permeabilidad que ha manifestado la política europea, sobre todo en los aspectos relativos a la interoperabilidad y el castigo a la existencia de posiciones dominantes. Es en este plano, que vuelve a aflorar la incongruencia de un posicionamiento que evita intervenir, aunque la situación así lo requiera y se esté legitimado para hacerlo por el margen de acción que se reservara, ya que su principal bandera es la del mercado. La TDT no escapará a esta liberalización creciente planteada desde los orígenes mismos de la política europea de televisión digital.

Esta situación ha derivado en la ausencia de una planificación integral para la transición al todo digital, por lo que el destino de la digitalización de las redes terrestres, está sujeto más al arbitrio de otros soportes y los objetivos de los grandes grupos, que al designio del regulador. Al respecto, no debe olvidarse que la inercia tiene una acción decisiva allí donde la regulación fracasa (Näränen, 2005). Ello explica la heterogeneidad de las actuaciones nacionales en este campo (Brown/ Picard, 2005; Bustamante, 2003; Frezza/ Sorice, 2004; Galperin, 2004; Perrucci/ Richeri, 2003; Richeri, 2004; Shulzycki, 2003), que aunque influenciadas por la lógica europea, responden también a sus propias “historias audiovisuales”, conflictos internos y objetivos políticos.

Así pues, las políticas europeas de TDT opacan las posibilidades democratizadoras del servicio, al otorgarle un papel secundario a su perfil sociopolítico y vinculación con el servicio público, marginándolo con ello como opción plausible y asequible a una verdadera SI para todos de acceso inclusivo y universal. La importancia tecnológica secundaria que se le asigna en un supuesto entorno de plataformas abiertas convergentes, no oculta una preocupación sostenida en relación a la indefinición de su modelo de negocio, que evidencia, en definitiva, el por qué de este posicionamiento europeo respecto de la TDT: evitar que se convierta en un obstáculo al trío SI-Convergencia-Era Digital, que supuestamente transformará a Europa en la economía más competitiva del mundo para 2010.


Políticas europeas de TDT (TABLA)

6. Conclusiones

6.1. Antecedentes, configuración y sentido

Para cuando emergiera la política europea de televisión digital, ya estaban sentadas las bases que condicionarían su sentido hasta nuestros días, producto de la consolidación de una política audiovisual hegemonizada por una perspectiva de tipo económico-industrial. Al interior de su período de SI y Convergencia, surgirán las acciones y omisiones en torno de la televisión digital que darán lugar a las tendencias dominantes que han configurado el contenido de las políticas europeas de TDT, cuyos principales ejes de actuación y características se sintetizan a continuación.

a. La marginación definitiva de la perspectiva político-cultural en la política audiovisual europea a partir de los noventa, condicionará la aparición de una política polarizada y subordinada de televisión digital en la que la legitimación de la aparición de la TDT como preocupación, se dará en función de motivaciones más económico-industriales que sociales, aunque no sin resistencia interna.

b. Ello reforzará los posicionamientos desreguladores que conducirán a la configuración de un marco legal mínimo, “dividido”, de corte técnico, destinado a otros objetos y sustentado en las nociones de neutralidad tecnológica, horizontalidad legal y regulación ex post de la competencia, que marcará un acercamiento liberalizador a la problemática de la TDT. Se postula que es el mercado quien debe guiar su implantación y establecer las condiciones de la migración. El tratamiento separado de redes y contenidos ha conducido al predominio de los primeros y con ello, a la definición del estatuto del servicio como mero soporte. Al punto tal, que los segundos siguen regulados por la lógica del mundo analógico, a diferencia de lo que ocurriera con el tratamiento de los primeros.

c. Con ello, se confirma la tendencia existente en las actuaciones comunicativas de la Unión, a priorizar la política de telecomunicaciones por sobre la audiovisual. Ello supondrá que la TDT deba enmarcarse en una mirada dividida sobre el problema de la televisión digital, que no acaba más que por beneficiar el posicionamiento de las redes 3G como su principal competidor bajo la fachada de la noción de multiplataformas abiertas.

d. Al constituirse las redes como eje central de la política audiovisual europea, la creación y promoción de contenidos digitales originales y de calidad ha quedado relegada. El acento en la digitalización de las redes terrestres está en los servicios añadidos que ella pueda incorporar y la renovación de sus infraestructuras, para que pueda cumplir con su función de asegurar mayores ingresos. Domina por tanto, una visión tecnológicamente determinista, que conduce a la ausencia de una planificación integral para la implantación del servicio.

e. Por todo lo dicho, son escasas las vinculaciones que se plantean entre la TDT y la posibilidad de universalizar los bienes y servicios convergentes de la SI. El posicionamiento dominante al respecto es excluyente, porque ubica a la TDT como una plataforma más de las tantas que pueden hacer posible la interconexión electrónica de la Unión. Se produce así un borramiento de las posibilidades democratizadoras del servicio.

f. Sobre todo, porque la importancia del servicio público en su expansión es omitida y solamente se alude a su papel para reducirlo a objeto de estricto control en nombre de la justa competencia. Ello no hace más que desalentar el desarrollo del servicio público en favor de las experiencias pertenecientes al ámbito privado.

g. En lo que respecta al modelo de negocio, la consolidación del pago en la televisión multicanal y la política europea de favorecer la definición del financiamiento por parte del mercado y limitar al máximo la posibilidad de inversión pública, han guiado las primeras experiencias de TDT europea. Se sancionó así lo que aquí se caracteriza como privatismo mercantilista. Su fracaso ha llevado a la reformulación de los posibles modelos de negocio de la TDT con tendencia hacia las fórmulas mixtas y, paradójicamente, presencia más activa del sector público.

h. La fortaleza de la ideología del pago por consumo y la imposición de la oferta sobre la demanda, han acabado por reducir al ciudadano al papel de cliente. Si a ello sumamos que su participación en la definición de políticas es casi inexistente, se comprende que la corriente dominante no sea conformar la TDT como alternativa inclusiva y universal para el acceso y participación de la ciudadanía en la definición de una comunicación verdaderamente social.

i. La TDT ha sido incorporada, en tanto que nueva tecnología, al ya histórico objetivo de lograr un mercado europeo audiovisual unificado, ahora digital. Pero la misma política europea que pretende promoverlo mediante un posicionamiento liberalizador, es la que ha conducido a que no exista dicha unidad, principalmente, debido a la ausencia de interoperabilidad que promueven las nuevas barreras de entrada que la digitalización trajo consigo. La búsqueda de esta homogeneización ha fomentado la influencia creciente en la definición de las políticas nacionales y el “olvido” del plano local, además de la vinculación progresiva con la tendencia global de liberalización de los servicios.

j. Esta situación no ha hecho más que beneficiar a los actores ya dominantes en el mundo analógico, cuya fortaleza les permite expandirse a las nuevas redes digitales. La política europea de apoyo al pequeño y mediano capital, más discursiva que real, está promoviendo la conformación de “campeones nacionales digitales” con serias posibilidades de condicionar el desarrollo de la TDT, sobre todo, por el poder que tienen para influenciar las políticas europeas.

En síntesis, estas actuaciones y su caracterización en términos de políticas, acaban por definir un posicionamiento europeo respecto de la TDT que conserva el status quo vigente y promueve una mayor liberalización audiovisual. Pero que también está marcado por las incongruencias propias de una política que no se ha deshecho del todo de la defensa del interés público, elemento que precisamente, le otorga legitimidad. Al respecto, el reconocimiento de la necesidad de intervenir pero las ambigüedades manifestadas para hacerlo, están conduciendo en el caso de la TDT, al desperdicio de una nueva oportunidad democratizadora del espacio audiovisual europeo.

A la TDT se le ha asignado un papel secundario desde el punto de vista comunitario. Tecnológicamente, se ha entendido que no tiene porqué ser mejor considerada que otras tecnologías, todas deben ser tratadas por igual haciéndose tabla rasa. Desde una perspectiva social, se le reconoce cierta importancia aunque no exclusiva, como puerta de acceso a la SI. Pero dicha importancia en ningún momento aparece vinculada al servicio público de radiodifusión televisiva y su supremacía, en todo caso, tendrá que ser demostrada frente a otras redes de comunicaciones electrónicas.

Es más desde un punto de vista económico que se la aprecia, pero en el sentido de convertirla en realidad para que se libere espectro muy preciado (para las telecomunicaciones) y se constituya una nueva ventana para la valorización no sólo de la mercancía audiovisual, sino también de sus servicios asociados (“software”), y la expansión del mercado del “hardware”. Su importancia para la Unión, por tanto, no ha estado más que ligada a la visión liberalizadora, pragmática y mecanicista de la comunicación que reforzó la llamada Estrategia de Lisboa, y eso no ha provocado más que su infradesarrollo, parálisis e indefinición económica y comunicativa.

6.2. Aplicación

La importancia y papel asignados a la TDT, por tanto, han sido directamente proporcionales al desenvolvimiento europeo del servicio: escaso. Los datos relativos a su penetración en Europa proporcionados por el Observatorio Europeo del Audiovisual (2004), constatan el fracaso absoluto de esta política incongruente, cuya aplicación dispar en los Estados miembros que acabaron implantando el servicio de formas radicalmente diferentes, ha desembocado en que:

a. en aquellos países en los que se dejó librado el servicio a la lógica pura y dura del mercado (Inglaterra, España), la TDT de pago no sobrevivió a la competencia con las plataformas digitales satelitales ni de cable, de oferta más atractiva, calidad superior, con posibilidades de interacción, saber hacer consolidado y resistencia a las obligaciones “must carry”;

b. allí donde las opciones en abierto se introdujeron bajo el ala del servicio público, se constituyen situaciones peligrosamente denunciables como “abuso de posición dominante” y/o “privatizables”. La necesidad de expandir las fuentes de recursos ha llevado a los operadores públicos a consolidar sus operaciones comerciales (caso BBC), que cuánto más exitosas se revelan, más alimentan ciertos argumentos privatizadores que se sustentan en estos procesos para justificar que los servicios públicos están en condiciones de competir en el mercado;

c. la ausencia de estandarización en descodificadores, APIs y servicios asociados como las EPG, desalienta la interoperabilidad y fomenta el “secuestro” de abonados en el caso de las ofertas de pago;

d. además de que impide el despegue económico, en términos de masividad, de los distintos segmentos de la industria electrónica de consumo masivo;

e. la falta de consideración de los consumidores ha llevado a la construcción de un agujero negro sobre la recepción del que se sabe poco y nada, más allá de que su capacidad y voluntad de pago es diversa, igual que su alfabetización digital e interés por una mayor oferta multicanal;

f. el reparto de los nuevos espacios comunicacionales entre actores ya existentes y con poder en el sector audiovisual, comprueba la inutilidad (o cinismo) de una política “transparente, no discriminatoria y neutral de asignación de licencias”, cuya contrapartida es el control “ex post” de las posiciones dominantes de mercado;

g. por último, la negativa a desarrollar políticas integrales de fomento de distinto alcance, financiamiento y aplicación (sobre la producción de contenidos innovadores, la adquisición de equipamiento de recepción, la renovación de infraestructuras de emisión…), ha dejado a la TDT a merced de la dinámica de un mercado digital audiovisual que se ha revelado poco elástico y lleno de incertidumbres.

Sin embargo, respecto de la relación políticas comunitarias y nacionales de TDT, es necesario precisar que aunque no pueda ni deba establecerse una relación mecánica, sí ha existido una ideología de mercado compartida a la hora definir la actuación en torno de la TDT. A pesar de que muchísimas de las competencias audiovisuales de los países continúen intactas, la definición europea de los lineamientos de actuación en torno del servicio, marca los límites de lo posible. De esta manera, las políticas europeas sirven doblemente, tanto para justificar como para no efectuar determinadas actuaciones nacionales, aunque sus contradicciones otorguen un margen de maniobra nada despreciable. Aunque dicho margen de maniobra no esté del todo exento de los objetivos y compromisos internacionales que en nombre de todos sus Estados miembros y el crecimiento económico, la UE va adquiriendo.

Por sus implicaciones para el audiovisual, los efectuados en el marco de la OMC son los más preocupantes, aunque seguramente los más prometedores para las elites europeas deseosas de equipararse con Estados Unidos y Japón en su carrera expansionista por el globo. Es imprescindible levantar la mirada más allá de las fronteras de la Unión, para comprender que la integración progresiva de mercados bajo la liberalización económica que ella ha estado ejecutando, responde inexcusablemente a la fase actual de acumulación de un sistema capitalista, que descansa sobre relaciones comerciales internacionales desiguales y movimientos financieros especulativo-parasitarios para obtener altísimas tasas de ganancia.

Recapitulando entonces, señalar que en el plano de las actuaciones en torno de la TDT, aquellas definidas por el plano regional son las relativas al patrón técnico, bajo el argumento de que un mercado común requiere uniformidad para la libre circulación e intercambio y la conquista de los mercados globales supone la creación de un bloque económico de peso suficiente para hacer frente a USA y Japón; a ciertos mínimos de producción/ distribución en relación a los contenidos (cuotas, emisión publicitaria, etc.); al criterio principal de su desarrollo, en el que predomina la lógica mercantil; y al sentido de la intervención pública posible, predominantemente “ex post”.

Aquellas que continúan delineándose a partir de las políticas nacionales son, al menos al momento, la arquitectura que acaba por adoptar el servicio, la extensión y lugar que tendrá al interior del mercado infocomunicacional nacional, los actores más beneficiados con su concreción según la política sea más o menos democratizadora, y el rol social que cumplirá, dependiendo de ello la presencia del servicio público en su construcción. Respecto de aquellas que responden a una definición global, mencionar el momento histórico de “aparición” del servicio, relacionado con el agotamiento del modelo analógico de explotación del audiovisual que necesita de la migración a lo digital y por eso empuja la digitalización de las redes terrestres que como posibilidad técnica en realidad ya existía hace tiempo; junto con algunos de sus aspectos técnicos como los relativos a la compresión (MPEG2 - ISO); y las estrategias respecto de la TDT de algunos jugadores globales (Murdoch).


7. Alternativas. Hacia una mayor democratización del servicio

Pero si las políticas europeas de TDT y las actuaciones nacionales en sus primeras formulaciones, no han provocado a juzgar por las cifras de penetración del servicio más que su lento desarrollo e indefinición económica y comunicativa, ello se debe a que no han sabido lidiar con los principales obstáculos que presenta su implantación, al descansar de manera predominante en una ideología de mercado que revela la inutilidad de la regulación “ex post”, así como de las prácticas auto-regulatorias. Dichos obstáculos suponen hoy la ausencia de estandarización e interoperabilidad que ha desembocado en la imposibilidad de constituir una masa crítica mínima, tanto de infraestructura para la oferta y la demanda, como de potenciales clientes que puedan acceder alternativamente a productos de diversos operadores.

Ello supone que no existe una infraestructura de recepción lo suficientemente masivizada como para ser asequible y así justificar su adquisición por parte de las familias, que a su vez, no están dispuestas a invertir en un servicio que ya reciben/ pueden recibir por otros soportes, incluso gratis. La TDT no ofrece por el momento una oferta que la diferencie ni en términos de contenidos, ni de servicios asociados, ni de calidad, ya que según se plantee el servicio, este puede llegar incluso a dejar fuera el formato 16:9, de la misma manera que la difusión de programas de alta definición en directo puede no ser posible de no contar con suficiente capacidad espectral. Porque, en definitiva, no ha encontrado un modelo negocio que la haga viable. El mercado no admite más oferta digital televisiva que puje por una tarta publicitaria y un número de abonados relativamente estable, cuando no en crisis.

Esta situación de momento ha favorecido a los dueños de la televisión multicanal europea. Pero las presiones por la liberación del espectro dedicado a la televisión terrestre analógica existen y son fuertes, y eso hace que se empuje hacia el establecimiento de unas condiciones mínimas para la transición a la digitalización de las redes terrestres, dentro de las cuales, la adopción del MHP que parece bastante encaminada, es uno de los primeros pasos. Mientras tanto, otras cuestiones e interrogantes no menores se suman a estos obstáculos: el reparto del espectro a liberar, el control de las posiciones dominantes en las distintas instancias de la cadena de valor, la reconversión de las infraestructuras de emisión y recepción, la alfabetización necesaria para la digitalización televisiva de sectores hoy excluidos y la medición de las audiencias digitales.

Partiendo de la experiencia pasada, se postula una propuesta que supone asumir y apoyar una necesaria intervención pública que asegure cobertura universal y asequibilidad, con el servicio público jugando un papel motor, para garantizar acceso y participación igualitarias a una Sociedad del Conocimiento democrática y plural. De lo que se trata, en definitiva, es de transformar una actuación marcada por la subordinación política y obediencia al mercado, que vuelva a situar al interés público en un lugar prioritario. Esto sería posible mediante:

a. el dictado de un marco legal integral, coherente y claro, vinculado a una estrategia general de comunicación, en el que no se presenten dudas sobre su estatuto de servicio público, que promueva arquitecturas de propiedad equilibradas inclusivas de los actores sin ánimo de lucro y privilegie la recepción en abierto, y que aporte mecanismos reales e independientes de control “ex ante”;

b. la definición consensuada de una planificación flexible, realista y coordinada para la implantación del servicio, que supone ajustada relación con la migración del espectro;

c. el establecimiento obligatorio de estándares abiertos que favorezcan la interoperabilidad tanto de “software” y “middleware” (EPG, APIs), como de “hardware” (descodificadores), dificulten la conformación de mercados verticales promoviendo una verdadera competencia y justo acceso a terceros operadores, sobre todo independientes (imponiendo de ser necesarias normas “must carry”), y faciliten la vida de los espectadores presentándoles tecnologías amigables, compatibles además con otras tecnologías hogareñas existentes;

d. propiciar un modelo de negocio estable y viable en el contexto de la convivencia equilibrada con otros soportes televisivos, autorizando vías de ingresos distintas a las tradicionales, dotando de fortaleza financiera al servicio público y repartiendo equitativamente los costes de la migración entre los agentes implicados;

e. esto último, principalmente, ha de efectuarse mediante medidas de fomento tanto para la oferta como para la demanda, que según el caso, alivien o trasvasen el peso económico. A modo de ejemplo mencionamos la promoción de la producción, distribución y consumo de contenido digital innovador, plural y de calidad; el otorgamiento de beneficios fiscales como reducciones al IVA; la configuración de facilidades financieras como créditos blandos y el otorgamiento de subsidios de diverso tipo; y la minimización de los costes dobles;

f. la coordinación de políticas nacionales y autonómico/locales y nacionales y comunitarias, para favorecer una migración interna coherente y contemporánea con el entorno, sostener una planificación a largo plazo, aunar recursos para el control de las posiciones dominantes transfronteras y la preservación de las especificidades, y compartir los esfuerzos y/o beneficios económicos derivados del proceso;

g. y, de forma ineludible, trazar un mapa de las audiencias reales/potenciales del servicio mediante la correspondiente investigación, elaborar para ellas y la ciudadanía en general campañas educativas para su alfabetización digital inclusiva y promover su participación en la definición de las políticas para el sector habilitando vías de expresión tales como la realización de consultas públicas transparentes, sistemáticas y vinculantes.

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9. Notas
[1] Idate News, Nº 298, The World television market (25/02/2004).

[2] En el caso de las instituciones y organismos más importantes en la coordinación y desarrollo del audiovisual europeo, deben mencionarse a la Comisión, al Consejo y, en último término, al Parlamento Europeo (PE). Por lo que para hacer referencia a las políticas de comunicación de la UE relacionadas directa o indirectamente con la TDT, se tomarán las acciones más importantes de su “ejecutivo”, la Comisión Europea, a través de la Dirección General (DG) Educación y Cultura liderada por Jan Figel, y la DG Sociedad de la Información y Medios encabezada por Viviane Reding, que han “compartido” el área de política audiovisual. También se considerarán los posicionamientos del PE y, en la medida en que afecten a la televisión digital, las conclusiones de los encuentros del Consejo Europeo, ya que este tiene gran incidencia en la definición de las directrices políticas generales de la Unión.

[3] Mediante una Resolución relativa al desarrollo tecnológico y normativo en el ámbito de los servicios avanzados de televisión, el Consejo pondrá sobre la mesa en 1993 la cuestión de la televisión digital en relación a la televisión de alta definición y el formato 16:9, solicitando a la Comisión la revisión de la Directiva 92/38 sobre adopción de normas para la transmisión de señales de televisión por satélite y la elaboración de una Comunicación sobre la televisión digital, ante el nuevo cuadro de situación constatable en el mercado. Si de lo primero emergerá la Directiva 95/47 sobre el uso de normas para la transmisión de señales de televisión, de lo segundo, la Comunicación Difusión de Señales Digitales de Vídeo. Un marco para la política comunitaria (CE, 1993). A partir de entonces, se iniciará una revisión general de la política audiovisual de la Comisión, que tendrá como puntapié a la Comunicación Política Audiovisual: próximos pasos (CE, 1998b) y que cristalizará en diciembre de 1999 gracias a la Comunicación Desarrollo del Mercado de la Televisión Digital en la Unión Europea (CE, 1999b), la Revisión de 1999 de las Comunicaciones (CE, 1999c; 2000), y el Libro Verde sobre espectro radioeléctrico (CE, 1998a). Estas actuaciones serán la bisagra entre este primer momento embrionario y la aparición definitiva de una política europea de televisión digital que, se sostiene aquí, se inicia con la Comunicación Principios y directrices de la política comunitaria en el sector audiovisual en la era digital (CE, 1999a).

[4] Directiva 2002/21/CE, acompañada por las llamadas Directiva autorización (2002/20/CE), Directiva servicio universal (2002/22/CE), Directiva acceso e interconexión (2002/19/CE), Directiva privacidad (2002/58/CE) y Decisión espectro radioeléctrico (676/2002/CE).

[5] En el API reside la compatibilidad de descodificadores y aplicaciones. Una interfaz de programa de aplicación o de programación de aplicaciones, conocida como API (“Application Program Interface”) y más genéricamente como “middleware”, es el método específico prescrito por un sistema operativo o por cualquier otra aplicación de aplicación, mediante el cual una aplicación puede hacer solicitudes (de información) al sistema operativo o a otra aplicación. Es decir, es el formato de lenguaje y envío de mensajes que permite a una aplicación de difusión comunicar con el sistema operativo de un receptor digital.
En tanto en Europa los mercados empezaron a configurarse a través de APIs propietarias (“MediaHighway”, en el caso de “Canal+”, por ejemplo), se han ido constituyendo mercados verticales opuestos a una estandarización en la que cualquier aplicación proporcionada por cualquier proveedor de servicios pueda ser recibida a través de cualquier descodificador. Por ende, en el ámbito de la recepción el mayor problema radica en que para los sistemas de acceso condicional, servicios de televisión interactiva y servicios de acceso a Internet, las soluciones son propietarias y no normalizadas. De ahí que el proyecto MHP (“Multimedia Home Platform”) del consorcio DVB, se revele como fundamental. Propuesta de interfaz genérica entre las aplicaciones digitales interactivas y los terminales que las ejecutan, es un “middleware” que aporta una solución técnica interoperable al permitir la recepción y presentación de aplicaciones independientemente de la arquitectura “hardware” del receptor y del tipo de red. Finalmente, es preciso hacer referencia a la Guía Electrónica de Programas (EPG, “Electronic Programme Guide”), que no viene a ser otra cosa que el equivalente electrónico del listado de programas diarios disponibles. En su versión más primitiva no solamente permite visualizar el nombre del programa en antena, sino también el del siguiente, además de información extra como sinopsis, elenco, etc. Su importancia radica en que la guía puede ofrecer una lectura condicionada al usuario, en un contexto en el que la oferta multicanal es amplísima y la forma de listar los contenidos puede volverse discriminatoria.

[6] Comunicación sobre la transición de la radiodifusión analógica a la digital (CE, 2003b); Comunicación relativa a los obstáculos que impiden un acceso generalizado a los nuevos servicios y aplicaciones de la sociedad de la información a través de plataformas abiertas en los ámbitos de la televisión digital y las comunicaciones móviles de tercera generación (CE, 2003c); Documento de Trabajo de la Comisión sobre la interoperabilidad de los servicios de televisión digital interactiva (CE, 2004f); Documento de Trabajo de los Servicios de la Comisión Contribución de la pantalla panorámica y la alta definición a la popularización de la televisión digital en el mundo (CE, 2004g).

[7] Más recientemente, sin embargo, se plantea la posibilidad, en caso de que sea aprobado el Borrador de Comunicación sobre la aceleración de la transición de la difusión analógica a la digital, de que el apagón de todos los Estados miembros se coordine para principios de 2012. ¿Los motivos? Los mismos ya esgrimidos: económicos e industriales.

[8] Al respecto, el caso paradigmático es “Freeview” en Inglaterra.

[9] En relación a la actuación del PE, respecto del Consejo y la Comisión, se observa una tendencia más ligada a la salvaguarda del interés público, aunque sus propuestas fueran una a una ignoradas y derrotadas. La expresión más patente de esta hegemonía conservadora en la definición de las políticas audiovisuales de la Unión y su sometimiento, no sólo a la lógica de las telecomunicaciones, sino a objetivos económicos, ha sido la reorganización de las DG a lo largo de la historia. Empezando por Prodi y siguiendo por Barroso, la eliminación de las palabras “audiovisual” e incluso “comunicación” de su denominación, son una muestra sintomática de ello. Con la llegada de Barroso, la Comunicación no solamente verá profundizar su tratamiento dividido (las infraestructuras bajo el ala de la nueva DG Sociedad de la Información y Medios, los contenidos para DG Educación y Cultura a pesar de su denominación), sino que asistirá a su subsunción definitiva a la lógica determinista económico-industrial que lleva adelante la DG Sociedad de la Información y Medios. Desde el 1 de febrero de 2005, esta incorpora las dos unidades sobre política audiovisual y el Programa MEDIA que se transfirieron desde la DG Educación y Cultura. De esta forma, se completa la reorganización que ha seguido a la asunción de Barroso y su decisión de unificar bajo la responsabilidad de Reding los tres aspectos de las comunicaciones electrónicas modernas: radio y televisión, redes informáticas y servicios de comunicación electrónica. La separación definitiva de la comunicación y la cultura se institucionalizaba así, despojando a la DG Educación y Cultura de toda injerencia sobre la definición de la política audiovisual.

[10] Enero, 2005.
[11] Julio, 2004.
[12] Abril, 2004.
[13] Enero, 2005.
[14] Enero, 2005.
[15] Enero, 2005.
[16] Junio, 2004.
[17] Julio, 2004.



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García Leiva, M.T. (2006). Políticas europeas de televisión digital terrestre. Antecedentes, caracterización y alternativas. Revista Latina de Comunicación Social, 61. Recuperado el x de xxxx de 200x de: http://www.ull.es/publicaciones/latina/200604leiva.htm